新刊 | 《公共行政评论》2021年第1期
2021年第1期
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2021年第1期
文章信息
“红色管家”何以管用？
——基层治理创新“内卷化”的破解之道
张晨 刘育宛
摘要：
【问题】
基层治理创新实践常常陷入命名式、标签式伪创新，不仅无法实现“给社区减负增能提效”的目标，反而造成基层治理的低水平重复。在各类创新琳琅满目的情况下，如何才能使基层治理创新更具持续性，并且规避“内卷化”风险？
【方法】
本研究以S区“红色管家”项目为个案，该项目初期面临多方面的内卷化风险，但最终通过创新走出一套有效的社区治理之道。我们通过参与式观察和深度访谈等方法跟踪了“红色管家”项目的运作过程并结合多种定性资料进行分析。
【发现】
(1)如同诸多政府主导的基层治理创新项目一样，“红色管家”在项目初期也面临观念、利益以及组织等多方面的“内卷化”风险；(2)项目实施过程中逐步呈现出的实体化、制度化、专业化和协同化的特征，保障了“红色管家”项目创新发展的整体性、系统性、规范性和可持续性；(3)能否规避基层治理创新的“内卷化”风险，根本在于基层党组织力量能否成功嵌入项目全过程，发挥引领创新的核心主导作用；(4)党建引领下多方创新主体的协同、合作与调试，观念、制度与技术的融合，构成了制度创新能否突破“内卷化”困境的关键。
【贡献】
论文打破了公共政策供给中向外吸纳民众意见的研究局限，揭示了公共政策制定场域中各部门差异化征求意见的内在机理。应重视部门内部征求意见，以规避后续政策执行“中梗阻”困境。
【关键词】
基层治理创新 “内卷化” 区域化党建 合作主义 “红色管家”
【政策之窗】
地方政府在推出基层治理创新实践前，应充分调研并与多方主体有效沟通与互动，同时借助专家、智库的力量完善与优化相关机制设计。
基层治理创新中的行动者应采取积极的行动策略，通过党建这一基轴引领基层治理创新。
有组织的合作行动何以可能？
——上海梅村党建激活社区治理实践的案例研究
徐选国 吴佳峻 杨威威
摘要：
【问题】
社区治理日益成为国家治理和社会治理的关键场域，然而真正实现社区有效治理的情形并不多见。纵观上海梅村30年治理变迁，其从效果不彰转向治理成功，论文将这种转变视作有组织的合作行动所致，进而探究社区治理中有组织的合作行动何以可能、如何可能。
【方法】
通过5年非连续时间对梅村治理实践及变迁进行的长时段观察，以及对各类人员进行深度访谈，借助个案研究法对梅村治理变迁的内在机制进行了多维度分析。
【发现】
上海梅村治理的转型体现出政党激活社会、社会助推治理效能的双向运作机理，促进了社区从治理失败到治理成功的转变。一方面，社区党组织通过规则制定和组织观念塑造，以再组织化机制将原先隐蔽的社会力量激活；另一方面，社区居民借助党组织搭建的项目化平台，以自组织化机制参与到社区公共事务治理之中，提升了党建引领社区治理的效能。
【贡献】
论文批判性地反思了集体行动的经典理论命题，结合特定社区治理情境提出了“政党激活社会”的本土解释框架；从再组织化和自组织化两个方面阐释了党建引领社区治理的有效运作机制，对目前意义宽泛的党建引领机制进行了学理建构，为党建引领社区治理的制度优势转化为实践效能提供了创新视角。
【关键词】
政党激活社会 有组织的合作行动 社区治理 再组织化 自组织化
【政策之窗】
论文为特大城市社区有效治理提供了一个范本，强调将党建引领社区治理制度优势转化为激活社区活力、促进社区参与、实现社区共治等治理效能。
社区治理政策导向应该更多指向居民的日常生活实践，以居民关心关切的议题为切入点，搭建参与平台，促进参与组织化载体，实现社区自治共治目标。
如何科学评估公共政策？
——政策评估中的反事实框架及匹配方法的应用
刘玮辰 郭俊华 史冬波
【摘要】公共决策科学化依赖于科学的公共政策评估。随着国外公共政策评估研究越来越依赖于旨在评估政策因果效应的因果推断方法，国内公共政策学者也开始进行初步尝试，但是如何有效选择和运用因果推断方法开展政策评估研究仍有待系统梳理。本文介绍了公共政策评估方法的反事实框架，精确定义了公共政策的因果效应。在此基础上，本文将匹配方法总结为距离测算与配对两个步骤，并详细阐述了协变量匹配、粗糙完全匹配、马氏距离匹配、倾向值匹配和熵平衡匹配的原理，比较了不同方法的优势与劣势。结合公共政策评估的前沿实证研究，本文介绍了如何具体运用匹配方法进行政策评估研究。本文还探讨了应用匹配方法的注意事项，包括匹配方法的适用性、匹配与回归的关系、匹配方法对样本数量的要求及是否允许放回等。
【关键词】公共政策评估 因果机制 反事实 匹配
细事细治
——基层网格化中的科层化精细治理与社会修复
陈玉生
摘要：
【问题】
国家治理体系的落地需要微观治理机制的完善。网格化是近些年发展出的一种重要基层治理机制。然而，谁在治理，怎样治理，治理什么？网格化治理体现了什么样的治理逻辑，又有何种后果？这些问题在文献中并没有系统答案。
【方法】
本文从治理主体、治理方式、治理内容三个角度，采取内容分析法，对广州市某区2013年1－3月网格化服务管理信息系统登记的2091起事件进行研究。
【发现】
首先，科层化精细治理：网格化服务管理通过设置网格和购买网格员服务的方式，使得国家科层制组织体系延伸到比社区还要微观的基层社会领域，直接处理日常社会中的“细事”。其次，社会修复效应：网格化服务管理是在社会的日常自我修复能力不足的情况下，国家改革基层以“官进民退”促进基层社会修复的一项制度安排。因此，抑制国家权力过度介入基层日常社会事务需要社会自身提升“日常社会修复”能力。
【贡献】
本文尝试立足基层治理内容探究国家治理与社会发展的逻辑，以“治理什么”视角拓展国家治理研究视域，以“社会修复”范畴丰富“社会秩序何以可能”问题的研究范式。
【关键词】
基层治理 简约治理 科层化精细治理 社会修复 网格化服务管理
【政策之窗】
国家介入基层日常社会事务治理的领域、范围和程度，既考验国家治理体系，也考验国家治理能力，需要从“治理什么”角度评估国家治理(服务型政府)能力和效能。
提升“日常社会修复”能力以应对海量基层日常社会事务是创新基层治理的当务之急。
中间层级何以保障政府运转？
——政府过程中的副职领导研究
包涵川
摘要：
【问题】
中国副职领导官员通过怎样的机制介入政府过程？作为中间层级的政府群体，他们如何处理政府运行中的组织目标和执行能力的关系？副职领导官员对于理解政府治理有着怎样的理论与实践意义？
【方法】
论文基于田野调查和访谈，重点关注政府中的互动“事件”，依据“条条—块块”“上层—下层”“重要—日常”维度获得了19个案例，并进行了扎根理论分析。
【发现】
副职领导官员凭借分管、集体化和复杂性特征成为兼顾组织目标和执行能力的“保障性耦合枢纽”，并表现出三种机制：其一，方案转化机制，即结合价值目标和能力水平议定行动方案；其二，激励统率机制，即在上级授权之下动员、组织和引导下属官员；其三，调适纠偏机制，即对组织运行的潜在问题进行调节。这些机制使政府过程富有层层过渡的弹性，把压力化指标不断转化，并将激励链条贯穿于组织网络之中。
【贡献】
组织不会一直保持均衡结构，而中国情境中的副职领导官员能够使政府组织实现动态平衡，启示了中间层级研究的价值。论文审视了副职领导官员群体的重要性，揭示了他们在中国科层组织中的独特作用：作为积极的集体性行动者，副职领导官员串联协同各个层级，将政府有效运转起来。
【关键词】
中间层级 副职领导 政府过程 组织目标 执行能力
【政策之窗】
政府任务分工可以纳入更多非领导官员，使他们牵头分管特定工作，在减轻副职领导的分工负担的同时，增强政府的灵活性。
在政府部门“一把手”选任时，各级党组织应重视相应人员是否有相关部门的副职领导任职经历。
政务舆情回应策略对政府形象修复的影响
——情绪认知视角的有调节中介模型
唐雪梅 袁熳 朱利丽
摘要：
【问题】
当前舆情危机事件频发，网络舆情既可以提升政府形象也可以对政府形象造成负面影响，关键在于政府如何应对舆情。舆情事件中政府采取什么样的回应策略才能有效维护和修复政府形象？
【方法】
本研究从情绪认知视角出发，以公众情绪为中介和以回应策略为调节变量构建了有调节的中介模型，并通过2(事件责任：大、小)×3(回应策略：否认、借口、道歉修正)的组间实验设计进行证实。
【发现】
研究发现，当公众认为责任大的条件下，采用道歉修正策略(与否认策略、借口策略相比)更能缓解公众情绪，进而修复政府形象；当公众认为责任小时，采用道歉修正策略和否认策略(与借口策略相比)更能疏导公众情绪，进而修复政府形象。
【贡献】
研究突破了传统SCCT理论基于认知视角探讨形象修复的框架，从情感视角提出即使不改变大众对舆情事件起因的归因认知，通过有效回应来疏导公众情绪，也能达到修复政府形象的目的。
【关键词】
政务舆情 公众情绪 政府形象 舆情回应策略
【政策之窗】
政务舆情事件中，公众负面情绪负向影响政府形象，而公众情绪又受事件责任归因影响，但政府试图通过回应改变民众归因认知存在风险。
舆情回应中，政府可以通过疏导公众负面情绪来实现修复政府形象的目的。
政务舆情回应需要根据不同的危机情境选择不同的回应策略，在政府责任大情境下采用道歉修正策略，在政府责任小情境下采用道歉修正策略或否认策略。
理事会能够提升社会组织绩效？
——基于全国691家社会服务类组织的实证研究
叶士华 何雪松
摘要：
【问题】
社会组织内部治理是其有序、有效参与社会治理的基本前提。针对社会组织内部治理的实证研究并不多，且存在中观与宏观割裂的问题。社会组织内部治理机制究竟如何，内部治理主体多大程度上影响组织目标达成，又如何受到宏观制度环境的影响？
【方法】
论文使用稳健回归分析数据。数据来自于2019年实施的全国性社会服务类组织调查，该数据采用简单随机抽样方法，涵盖56个规模不等的城市。
【发现】
(1)理事会治理能力与治理表现既能影响社会组织的财务指标，也显著影响其公共输出。(2)制度环境能够显著调节理事会与组织绩效间的关系。在支持性制度环境中，理事会治理能力、治理表现对组织财务指标和公共输出影响效应被强化。在消极制度环境下，组织自身的成长韧性可能是一种重要的替代机制。
【贡献】
即使成长于“强制性制度变迁”背景下的社会组织，内部治理结构仍然具备组织共性，核心治理主体能够显著影响组织绩效，尽管这种自主性受到宏观制度环境的塑造。这质疑了关于中国社会组织内部治理结构缺乏规范性、理事会形同虚设的研究结论，也为“依附式”自主这一概念提供了经验支持，增进国家与社会组织关系的整体性理解。
【关键词】
社会服务类组织 内部治理 理事会 财务指标 公共输出 制度环境
【政策之窗】
降低注册门槛、出台扶持性政策和实施购买服务，对提高社会组织内部治理有效性具有现实意义。
激励、扶持、培育性制度环境对社会组织内部治理机制的强化作用会促使社会组织对技术化治理手段更加依赖，并使其成为社会治理的助力而非阻力。
农业水价综合改革政策绩效偏差从何而来？
——基于甘肃10个试点县(区)的实证研究
何文盛 杜丽娜 杜晓林 黄雪松
摘要：
【问题】
农业水价综合改革是推进节约增效型农业、保障国家水安全的关键改革。但地方政策实践中面临农户节水意识与用水方式尚未完全改善、政府部门水价形成机制和节水激励机制尚未良性运行、农业节水的经济和社会效应尚未充分彰显等系列问题，政策实际绩效与目标绩效间产生偏差。政策绩效偏差何以形成？关键影响因素及其内在关联是什么？如何矫正绩效偏差并增进政策绩效？
【方法】
以甘肃省10个试点县(区)农业水价综合改革为研究样本，对实地调研和深入访谈所获取的数据资料进行质性编码，建构我国农业水价综合改革政策绩效偏差的归因模型。
【发现】
农业水价综合改革政策绩效偏差的形成是涉及“利益相关者—政策执行—政策情境”交叠驱动的复杂过程，表现在：1.在主体层面，利益相关者政策认知、偏好和协同行动是决定政策绩效的关键因素；2.在行动层面，任务分解层层加码、政策落实困难是构成导致政策绩效偏差的核心变量；3.在场域层面，政策资源和改革需求等情境要素进一步催化了政策绩效偏差的形成。
【贡献】
相对于源自政府绩效管理工具性路径下对绩效悖论和绩效损失的关注，本研究的贯穿概念：绩效偏差，则可覆盖公共政策全过程，有更为广阔的研究价值与适用场域。本研究构建了基于农业水价综合改革政策绩效偏差的影响因素及相互间逻辑关联的理论模型，为解释公共政策绩效偏差提供新的视角；并从整合政策利益相关者认知与偏好、加强政策执行效能和优化政策环境三个维度提出农业水价综合改革政策矫正策略，为地方政府提升政策整体绩效提供参考。
【关键词】
政策绩效偏差 影响因素 质性研究 农业水价综合改革
【政策之窗】
我国农业水价综合改革政策在各地区实施中面临系列问题而导致政策绩效出现偏差，既定的政策目标未能实现。
借助相关质性研究方法，分析农业水价综合改革政策绩效偏差的关键影响因素，为未来持续优化政策绩效提供有价值的政策建议。
跨区流域生态补偿如何实现横向协同？
——基于13个流域生态补偿案例的定性比较分析
朱仁显 李佩姿
摘要：
【问题】
流动的水资源与相对固定的区域分割形成一个治理难题，跨区流域生态补偿面临犬牙交错的权责关系。在此背景下，如何实现跨域政府间联防联治、构建全流域共同治理机制？本文试图探究如下问题：影响跨区流域生态补偿横向协同效果的因素有哪些？流域生态补偿协同治理的作用路径是什么？
【方法】
本研究构建了影响跨区流域生态补偿横向协同效果的动力模型，以建立跨区流域生态补偿协同治理机制的13个流域试点为案例，以地方统计年鉴、生态环境部门公开数据和政策文本等资料为数据来源，使用模糊集定性比较分析法(fsQCA)对数据进行分析。
【发现】
fsQCA条件组态分析发现实现跨区流域横向协同的两个条件组合路径：(1)跨区流域生态补偿横向协同效果＝强政治势能*政策环境支持；(2)跨区流域生态补偿横向协同效果＝弱组织支撑*地区经济差异*政策环境支持。两条路径总覆盖率约为72%，表示这两个组合能够解释大多数案例，是促进跨区流域生态补偿横向协同的典型组合。
【贡献】
研究发现了实现跨区流域生态补偿横向协同的两条路径：“高位主导”型协同路径和“辐射带动”型协同路径。因此，进一步优化我国跨区流域生态补偿协同治理机制应从差异化治理入手，完善跨区流域机制协同，构建横向自主协同新路径，全面提升流域—区域联动治理水平。
【关键词】
流域 生态补偿 协同效果 fsQCA
【政策之窗】
实现跨区域联防联治、构建全流域共同治理机制是保证流域生态补偿制度有效性的关键，其实质是通过一系列内在和外在动力机制影响流域内行政主体行为与决策，实现流域资源协同配置。
治理情境决定治理模式，治理模式决定治理成效。我国流域水资源地区分布的广泛性与复杂性特征决定了流域协同治理须立足实际，探索差异化治理路径。
挂牌督办改善地方安全生产治理效果了吗？
——基于双重差分法的实证检验
王凡凡
摘要：
【问题】
2010年实施的挂牌督办制度作为一种安全生产治理机制，能否切实改善地方安全生产治理效果？这个问题需要从理论和实证两方面加以分析。
【方法】
本研究采用2000—2018年广东省21个地级及以上城市的平衡面板数据，利用双重差分模型，分析挂牌督办对于改善地方安全生产治理效果的政策效应，并从官员异质性的角度对政策效应的差异进行考察，以及检验政策效应是否符合“边际效应递减规律”。
【发现】
研究发现：(1)挂牌督办显著降低了亿元GDP生产安全事故死亡率，这一结论在进行多种稳健性检验之后依旧成立。(2)官员推动挂牌督办改善地方安全生产治理效果存在个体差异，且党委领导推动政策施行的效果要高于行政领导。(3)相较于经济基础较为薄弱的非珠三角地区，政策效果在经济条件较好的珠三角地区表现得更加强劲，突破了“边际效应递减”的制约。
【贡献】
研究发现：(1)挂牌督办显著降低了亿元GDP生产安全事故死亡率，这一结论在进行多种稳健性检验之后依旧成立。(2)官员推动挂牌督办改善地方安全生产治理效果存在个体差异，且党委领导推动政策施行的效果要高于行政领导。(3)相较于经济基础较为薄弱的非珠三角地区，政策效果在经济条件较好的珠三角地区表现得更加强劲，突破了“边际效应递减”的制约。
【关键词】
挂牌督办 安全生产治理效果 政策效应 双重差分法
【政策之窗】
作为新常态下一种具有创新性的安全生产监督新方式，挂牌督办制度是防范遏制重大稳定风险的重要手段，是推进我国应急管理体系和能力现代化的有效路径。
积极有效的监管体系、客观公正的考核机制和因地制宜的施政方针是挂牌督办制度深入推进和安全生产状况全面改善的重要方向。
初审：罗义
审核：林川
审核发布：刘军强